Analitika.at.ua.
Да, Договор слабый, в чем-то беспринципный, но надо же с чего-то начинать…
А.Я.Зеликов, председатель Белгородской областной Думы (1997)
Полный текст Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Украиной и Российской Федерацией, более известного как «Большой договор», обе стороны побоялись тронуть даже в связи с продлением на очередной 10-летний период. И хотя во многих аспектах Большой договор и не оправдывает возлагавшихся на него надежд, понять дипломатов можно, ведь трудно вносить изменения, по сути, не в юридический документ, а в «ключевое звено украинской внешней политики» (Л.Кучма) и своеобразный водораздел между российскими прошлым и будущим (Б.Ельцин). Что уже говорить о денонсации, которая (как и десятью годами ранее) означала бы для украинской стороны угрозу лишения государственных перспектив, а для российской – отказ от демократических иллюзий.
Контекст
В 1996-1998 гг., т.е. в период между финальной стадией украинско-российского переговорного процесса и ратификацией уже подписанного договора парламентами двух стран, Российская Федерация определяла и юридически закрепляла ситуативно-сложившийся формат отношений с соседями по СНГ. Среди ратифицированных в этот период Государственной Думой РФ международно-правовых документов можно выделить три группы соглашений, ориентированных на три различных по интенсивности процесса взаимодействия.
Во-первых, это договоры с тремя закавказскими государствами – Арменией, Азербайджаном и Грузией (все – 1998 года), не предполагавшие в обозримом будущем иных, кроме СНГ, более тесных форм политической или экономической интеграции.
Во-вторых, это ряд правовых актов, заключенных между РФ и Республикой Беларусь. Два ключевых договора, ратифицированных Государственной Думой, – Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии (1996) и Договор о Союзе Беларуси и России и Устав Союза Беларуси и России (1997) открыли дорогу принципиально новому межгосударственному объединению в рамках СНГ.
И, в-третьих, это собственно Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной (ратификация 1998). В этом документе стороны признали «необходимость поэтапного формирования и развития общего экономического пространства путем создания условий для свободного передвижения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы».
До момента обмена ратификационными грамотами, подтверждающего вступление Большого договора в силу, отношения сторон регулировались «Договором между Украинской ССР и РСФСР» от 19 ноября 1990 г. и дагомысским «Соглашением между Украиной и Российской Федерацией о дальнейшем развитии межгосударственных отношений» от 23 июня 1992 г. На основании этих документов, а также договоренностей в рамках СНГ, положений Устава ООН и Заключительного Акта хельсинкского Совещания по вопросам безопасности и сотрудничества в Европе и готовился текст будущего Большого договора.
Перерыв в пять лет между «промежуточным» дагомысским Соглашением и Большим договором объяснялся как внутриполитическими проблемами двух государств (президентско-парламентский конфликт и первая чеченская война в России, смена президентской команды в Украине, принятие Конституций двух стран), так и охлаждением отношений между ними в связи с заявлениями российского парламента «об исторической принадлежности России исконных территорий» – Крыма и города Севастополя. В частности, Верховный Совет РФ 21 мая 1992 года принял постановление «О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954 году», а затем, 9 июля 1993 года, постановление «О статусе города Севастополя». За три дня до подписания Большого договора (28 мая 1997 г.) стороны сняли эти противоречия, подписав Соглашение о параметрах раздела Черноморского флота (ЧФ), Соглашение о статусе и условиях пребывания ЧФ РФ на территории Украины и Соглашение о взаиморасчетах, связанных с разделом ЧФ и пребыванием ЧФ РФ на территории Украины.
Договор между Российской Федерацией и Украиной был подписан 31 мая 1997 г. в Киеве, и, несмотря на принципиальные возражения со стороны некоторых российских депутатов в части правомерности двусторонней границы, статуса русского языка, ЧФ, ратифицирован большинством голосов Верховной Рады Украины (14 января 1998 г.) и Государственной Думы (25 декабря 1998 г.).
Правовое благопожелание
Большой Договор, в отличие от составленных по современным стандартам международных договоров, которые формулируют свои положения исключительно в терминах правовых норм, несет, по выражению российского политолога Андрея Окары, прежде всего, декларативную, знаково-символическую нагрузку.
Отсюда и многочисленные интерпретации формул «дружбы» и «стратегического партнерства» – ключевых терминов и основных символов Договора, – как слабых и скрытых форм «союза» и «интеграции».
Большая часть Договора (23 статьи из 41) посвящена непосредственно сотрудничеству двух стран – торгово-экономическому, научному, военному и пр. Различные виды партнёрства – т.е. взаимоотношения сторон в сугубо политических сферах – рассматривают ещё 8 статей, а остальные 10 – освещают процедурные вопросы этого Договора.
С точки зрения интересов Украины, ключевыми являются первые три статьи договора, в которых российская сторона четко и недвусмысленно признает суверенитет страны (ст. 1), гарантирует неприменение силы или угрозы применения силы, обязуется уважать территориальную целостность Украины и подтверждает нерушимость существующих границ. Иными словами, отказывается от любых претензий на Крым и Севастополь (ст. 2 и 3). Более того, явно повторяясь, делает это в двух статьях подряд.
Повторов и «длиннот» в тексте вообще более чем достаточно. Так, дважды упоминается о готовности двух стран развивать сотрудничество в сфере предупреждения нелегальной миграции (ст. 8 и 32), военное и военно-техническое сотрудничество (ст. 8 и 32). Излишней представляется и конкретизация в отдельных статьях положений статьи 13 о сотрудничестве в экономике. Тем более что под каждое из этих положений требуется принятие отдельного закона. Саму же статью 13 недооценивать никак нельзя, поскольку именно в ней заложены контуры будущего проекта Единого экономического пространства четырех государств (РФ, Беларусь, Украина и Казахстан), соглашение о создании которого было подписано спустя три года.
Наибольшим ограничителем для украинской стороны, встроенным в Большой договор, является положение статьи 6, согласно которой «каждая из Высоких Договаривающихся Сторон воздерживается от участия или поддержки каких бы то ни было действий, направленных против другой Высокой Договаривающейся Стороны, и обязуется не заключать с третьими странами каких-либо договоров, направленных против другой Стороны. Ни одна из сторон не допустит также, чтобы ее территория была использована в ущерб безопасности другой Стороны».
При всей неоднозначности фигуры и взглядов московского мэра Ю.Лужкова, нельзя не согласиться с внутренней правотой его утверждений времен ратификации Большого договора в Совете Федерации РФ: «Я спрашиваю: будет ли работать такой Договор и в чьих интересах? Решает ли он существующие проблемы? На мой взгляд, нет. Он загоняет их вглубь, открывает дорогу произвольному толкованию статей Договора каждой стороной, а стало быть, постоянно будут возникать моменты напряжения в отношениях с Украиной. Кому это нужно?». Уход от конкретизации в то время, когда украинская сторона неоднократно заявляла о намерении получить членство в НАТО, позволяет сегодня сторонам диаметрально противоположно трактовать статью 6 как однозначно препятствующую или вовсе не имеющую отношения к процессам евроатлантической интеграции. Ясно, что понятие недружественных шагов следовало бы расписать в тексте Договора более полно.
Но больше всего вопросов вызывает потенциальная мина под дружественными отношениями двух государств – положения «гуманитарных» 11 и 12 статей. Согласно статье 11, «Высокие Договаривающиеся Стороны принимают на своей территории необходимые меры, включая утверждение соответствующих законодательных актов, для отвращения и прекращения любых действий, представляющих подстрекательство к насилию или насилие в отношении лиц или групп граждан, которое основывается на национальной, расовой, этнической или религиозной нетерпимости».
В свою очередь статья 12 Договора утверждает: «Каждая из Высоких Договаривающихся Сторон гарантирует право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, индивидуально или совместно с другими лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную, языковую или религиозную самобытность и поддерживать и развивать свою культуру, не подвергаясь каким-либо попыткам ассимиляции вопреки их воле».
Очевидно, что речь идет о внутренних делах, вопросах компетентности исключительно того или иного государства – вопросах, исчерпывающе урегулированных в конституциях двух стран. Кроме того, попытки поднимать тему защищенности прав т.н. «национальных меньшинств» приводили бы к противоречию с закрепленным в Договоре обязательством придерживаться принципа «невмешательства во внутренние дела» (ст. 3).
Тем более что речь идет отнюдь не о правах депортированных народов, сотрудничество в восстановлении которых на основе двусторонних и многосторонних соглашений в рамках СНГ оговорено в ст. 28. Как пояснил в ходе ратификации Договора тот же Ю.Лужков, речь идет о «национальных правах русскоязычного населения в Украине».
Т.е., пусть и не зафиксировав механизмы ответственности за несоблюдение этих норм, авторы Договора все же заложили в него своеобразный компенсационный механизм, – российская сторона одновременно становилась гарантом суверенитета и территориальной целостности украинского государства (субъектом внешних отношений), и «национальных» (?!) прав русскоязычного населения (субъектом внутренних отношений).
(Не)возвращение
За прошедшие со времени ратификации соглашения десять лет ни одна из договаривающихся сторон не сделала ни одной сколько-нибудь серьезной попытки откорректировать Большой договор, чтобы привести его в соответствие с требованиями времени. Притом что обе, особенно в последние несколько лет, неоднократно заявляли о неудовлетворенности состоянием двусторонних отношений, базирующихся на нормах Большого договора.
МИД Российской Федерации изложил свои претензии к украинской стороне относительно ущемления языковых прав населения, угрозы безопасности РФ в связи с намерением Украины вступить в НАТО и попытками пересмотра соглашений относительно базирования ЧФ РФ в распространенном 11 сентября 2008 г. «Заявлении о российско-украинских отношениях».
В ответ в Министерстве иностранных дел Украины отметили, что основной проблемой в украино-российских отношениях является отсутствие желания у российской стороны вести диалог на принципах равноправия. Директор первого территориального департамента МИД Украины Леонид Осаволюк указал на общую проблему неумения российской стороны соблюдать нормы международного права: «Иногда это неумение граничит с правовым нигилизмом». Добавив при этом, что Россия постоянно пренебрегает двухсторонними и многосторонними соглашениями.
Нельзя сказать, что стороны совершенно не планировали вносить поправки или же готовить отраслевые соглашения в развитие отдельных положений договора. Так, едва утвержденный в должности министра иностранных дел и имеющий репутацию прозападного политика Арсений Яценюк делился с прессой планами относительно Большого договора: «На первой встрече с министром иностранных дел РФ Сергеем Лавровым я предложил, как расширить этот документ через принятие дополнительных соглашений, как это предусматривает сам договор. Во время последнего заседания Комитета по международным вопросам, 7 июня, украинская сторона передала примерный перечень из 22 договоров, которые должны быть подписаны. Сейчас мы готовим проект указа президента Украины с целью формирования соответствующих рабочих переговорных групп, в первую очередь из отраслевых министерств, чтобы начать этот переговорный процесс. Да, это работа на несколько лет, но это работа в нужном направлении».
Аналогично, российская сторона по итогам парламентских слушаний в Государственной Думе на тему «Состояние российско-украинских отношений и выполнение обязательств по Договору о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной» (состоялись 1 апреля 2008 г. с участием приглашенных спикера (к тому времени все того же Арсения Яценюка!) и депутатов Верховной Рады Украины, а также приглашенных экспертов) принимала решение «провести переговоры с украинской стороной по дополнению Договора на основе имеющегося опыта его исполнения, закреплению его отдельных положений дополнительными соглашениями, которые предусматриваются Договором или вытекают из его содержания».
Однако в «сухом остатке» всех этих благих пожеланий – ни одной комиссии, ни одного совещания, ни одного подписанного протокола. В связи с этим можно вполне разделить пессимистическую оценку перспектив данного договора, данную с трибуны Верховной Рады народным депутатом, членом парламентской фракции Партии регионов Вадимом Колесниченко: «На ближайшие десять лет можно ожидать, что стагнация исполнения данного договора будет продолжаться».
***
По официальной версии, украино-российский «Договор о дружбе…» создал правовые основы для дальнейшего развития межгосударственного сотрудничества, по неофициальной, но пропагандируемой теми же официальными лицами, – стал документально оформленным свидетельством многовековой нерушимой дружбы двух народов.
Российские критики и поныне продолжают считать Договор одним из самых постыдных и невразумительных шагов в истории России. Украинская же общественность попросту его игнорирует, то ли по причине прозападных ориентаций, то ли из-за отсутствия конкретных механизмов реализации «целого ряда политических деклараций, абсолютно гениальных» (А.Яценюк). Без которых этот договор – что та старая «священная корова», ни молока не дает, ни мяса не предвидится…
Богдан Галь, Центр политического анализа
dialogs.org.ua |
