Analitika.at.ua. Проблема энергетической безопасности - проблема 21 века. Лишь относительно недавно она стала по-настоящему заботить крупных мировых игроков и международные организации. Следует различать энергетическую безопасность краткосрочную, связанную с риском с перерывами в поставках,- именно в этом аспекте энергетическую безопасность упоминают чаще всего, и долгосрочную, относящуюся к несоответствию между растущим спросом на энергоресурсы и их ограниченным предложением в виду исчерпаемости используемых топливных ресурсов.
Внешняя политика – на службе энергетических интересов
Согласно отчету World Energy Outlook, существующих запасов нефти хватит, как минимум, на полстолетия. Суммарная потенциально извлекаемая в долгосрочной перспективе база нефтяных ресурсов, включающая сверхтяжелую нефть, нефтеносные пески и нефтяные сланцы, оценивается в 5 трлн. баррелей. А если учитывать перегонку газа и угля в жидкое топливо, то этот потенциал увеличивается приблизительно до 9 трлн. баррелей. Согласно прогнозам, мировой первичный спрос на нефть (за исключением биотоплива) будет ежегодно увеличиваться в среднем на 1% - с 85 млн. баррелей в день в 2007 г. до 106 млн. баррелей в день в 2030 г. Однако не существует гарантии, что все запасы нефти будут разрабатываться достаточно быстро, чтобы обеспечить растущий спрос на нее. Более того, рост добычи нефти будет напрямую зависеть от поступающих в энергетическую сферу инвестиций: в случае недостаточности инвестиций значительна угроза прекращения поставок. С другой стороны, инвестиции в подобного рода проекты в значительной мере подвержены политическому риску.
Основная проблема, с которой сталкиваются любые инициативы урегулировать энергетические отношения в мире, состоит в том, что топливные ресурсы вследствие своей ограниченности являются инструментом политического манипулирования: наличие либо отсутствие энергоресурсов нередко приводят к конфликтной риторике между странами, способствуя накалу политических противоречий и ставя под угрозу стабильность во всем мире. Все более значительным становится политический риск в странах- производителях нефти, а также в странах, через которые энергоресурсы доставляются к конечному потребителю. Таким образом, проблема энергетической безопасности не может рассматриваться без учета геополитических преобразований в различных регионах, что дает повод инкорпорировать ее в общую внешнеполитическую стратегию страны. Тогда вопрос энергетической безопасности становится национальным приоритетом стран-импортеров и пути его решения видятся также не в последнюю очередь во внешнеполитическом взаимодействии с другими странами. Так, в 2006 году Европейской комиссией и Высоким представителем по общей внешней политике и политике безопасности, Генеральным секретарем Совета ЕС Х. Солана Европейскому Совету был представлен документ «Внешняя политика – на службе энергетических интересов Европы», где подчеркивается необходимость использования внешних связей, диалога на двустороннем, региональном и международном уровнях, а также выработки единой согласованной энергетической стратегии между странами-членами ЕС. В январе 2007 года за ним последовало Сообщение «Энергетическая политика для Европы», в котором также указывается, что энергетика должна стать центральной частью всех внешних отношений Евросоюза. В стратегическом обзоре ЕС 2008 года, касающемся энергетической сферы, указываются несколько аспектов энергетической безопасности, требующих внимания. Это: инфраструктура и диверсификация поставок энергоресурсов, внешние энергетические отношения, хранение нефти и газа и антикризисные механизмы, энергетическая эффективность, эффективное использование внутренних европейских ресурсов. В обзоре делается акцент на интенсификацию усилий ЕС по налаживанию внешних связей не только со странами- поставщиками нефти и газа, но также и с другими странами-импортерами энергии с целью формирования всеобщей концепции глобальной энергетической безопасности.
Глобализация или регионализация
В целом, существует два базовых сценария развития ситуации в мире: первый подразумевает интенсификацию процессов глобализации и интернационализации рынков, международную кооперацию в рамках международных политических и экономических институтов, которая, в конце концов, приведет к эволюции и все большему развитию глобальных институтов управления международными отношениями. В альтернативном сценарии регионализации мир поделен на более или менее интегрированные политически и экономически блоки, которые конкурируют друг с другом за рынки и ресурсы. На самом деле, обе эти тенденции имеют место. Вопрос заключается в том, какая из них превалирует и определяет будущую ситуацию в мире.
Конечно, первый сценарий гораздо более соответствует самой природе ЕС, так как способствовал бы либерализации экономик соседних стран, гармонизации институциональных систем и более благоприятному инвестиционному климату, в том числе и в энергетической сфере. С другой стороны, становится очевидно, что мир движется скорее по наиболее неблагоприятному пути, где тенденции к противопоставлению и соперничеству гораздо более существенны, чем тенденции к интеграции и гармонизации – на данный момент большинство энергетических проектов имеет политическую подоплеку, которая порой играет большую роль, чем экономическое обоснование того или иного проекта. Усиление геополитического риска вследствие политики силы и конкуренции между ведущими мировыми лидерами, а также по причине региональных конфликтов и нарушения верховенства закона - один из главных рисков стабильности поставок энергоресурсов. Значительный вес имели и события 11 сентября, перевернувшие политику национальной безопасности США и способствовавшие еще большему росту напряжения в мире. Возрастает также напряжение между Европой и Россией.
В случае развития сценария регионализации, задача ЕС по обеспечению энергетической безопасности станет гораздо сложнее осуществима и потребует использования всех возможных инструментов энергетической политики, в том числе превентивных мер, мер по предупреждению кризиса, международного сотрудничества, немалую роль также сыграет внешняя политика и политика безопасности, т.к. сценарий подразумевает разделение мира в культурной, социальной, экономической сферах по идеологическим, религиозным и политическим признакам. Таким образом, превалировать будут двухсторонние соглашения между странами, а перспектива создания международной платформы сотрудничества выглядит достаточно зыбкой. Большая часть усилий ЕС в таком случае будет направляться на обеспечение политической интеграции, не особенно оставляя пространство для интеграции экономической и создания единого рынка вследствие протекционистских мер и противоречащих друг другу интересов стран. Международные институты регулирования внешнеполитических отношений постепенно потеряют свою значимость, в энергетической сфере страны- производители будут диктовать условия странам- потребителям, что вынудит ЕС увеличивать стратегические запасы топливных ресурсов. Данный сценарий не соответствует основным принципам ЕС: многосторонности и солидарности.
Коэффициент невыгодного положения
На данный момент, страны ЕС волнует возрастающая зависимость союза от импорта энергоресурсов. По данным Евростата, наибольшую долю в потреблении ЕС занимает нефть- 36.4%, за ней идет природный газ – 25.1%, далее следуют атомная энергия – 13%, уголь -12%, возобновляемые источники энергии – 8%. Следует учесть, что процентное соотношение используемых видов топлива значительно различается в зависимости от страны. К примеру, Великобритания более полагается на нефть и газ, во Франции атомная энергетика составляет более 40%, в Польше и Эстонии больше всего используется твердое топливо. Существует так называемый коэффициент зависимости от импорта топливных ресурсов, часто приводящийся в качестве аргумента невыгодного положения ЕС. В 2007 году он составил 53.6% , а в 2008 поднялся до отметки в 54.9%. Однако наличие собственных энергоресурсов не всегда означает наличие энергетической безопасности, т.к. это не избавляет от внутренних рисков прекращения поставок, как это было, к примеру, в 2005 г. в штатах Техас и Луизиана после разрушения нефтеперерабатывающих заводов вследствие урагана «Катрина». Справедливо обозначить данный риск как риск злоупотребления доминирующим положением и неоправданного повышения цен – что в особенности вызывает опасения в случае с Россией. Таким образом, импорт энергоресурсов не является проблемой как таковой, а решение проблемы энергетической безопасности лежит не только в увеличении энергетической эффективности и использовании альтернативных источников энергии (многие из которых значительно более дорогостоящи, как, например, биотопливо) для уменьшения зависимости от импорта, а также в установлении более транспарентной системы регулирования энергетических отношений с другими странами.
Наиболее существенным аспектом, по которому существует необходимость принятия единого согласованного подхода – это внешние отношения с другими странами, касающиеся поставок энергоресурсов, их транзита, а также потребления, регулирования сферы энергетических отношений, так как именно в этой сфере нестабильность и противоречивость подходов со стороны разных стран-членов ЕС способны нанести наибольший вред, подорвав надежность ЕС как партнера в отношениях с другими мировыми игроками. Такие инициативы, как политика соседства и Восточное партнерство, – один из немногочисленных способов для ЕС предотвратить мир от принятия сценария регионализации. Успешное осуществление данных программ ускорило бы принятие реформ в энергетической сфере и создало бы единый рынок, основанный на общих правилах и регуляторах. Учитывая значительную разницу в экономическом и институциональном развитии между ЕС и странами программы Восточного партнерства, сотрудничество должно касаться не только лишь сферы энергетики, а всего комплекса политических и экономических взаимоотношений, способствуя либерализации внешнеторговых отношений, институциональному сближению стран Восточной Европы с ЕС, а также формированию общей платформы взаимодействия и общего рынка.
ЕС и партнеры: компоненты взаимодействия
Рассмотрим более подробно программу Восточного партнерства. Восточное партнерство является польско-шведской инициативой, призванной способствовать более глубокой интеграции стран постсоветского пространства с ЕС. В частности, речь идет об Украине, Молдове, Грузии, Азербайджане, Армении и Белоруссии.
Поставленные в программе цели достаточно амбициозны и подразумевают региональную интеграцию между странами- участницами, среди них: обеспечение энергетической безопасности, борьба с нелегальной миграцией, развитие транспортной инфраструктуры, улучшение стандартов защиты окружающей среды и так далее.
Как указывается в сообщении европейской комиссии для европейского парламента и европейского совета Восточное партнерство, как обеспечение стабильности, более эффективного государственного управления и экономического развития стран, расположенных на восток от Европейского Союза, относится к его жизненно важным интересам. Восточное партнерство должно стать долговременным политическим сигналом солидарности ЕС, усиленным дополнительной значительной поддержкой проведения странами-партнерами реформ, направленных на развитие демократии и рыночных отношений, укрепления их государственности и территориальной целостности. Это отвечает интересам стабильности, безопасности и процветания ЕС, стран-партнеров и континента в целом.
Там же подчеркивается, что Восточное партнерство будет развиваться параллельно со стратегическим партнерством ЕС с Россией. Однако, в силу самого характера программы и невовлеченности в нее России, все чаще выражается мнение об антироссийском характере данной инициативы.
В интересах ЕС каким-то образом снизить различия в экономиках и социальной сфере между союзом и соседними с ним странами, в обратном случае риск негативных политических и социальных явлений неизбежно возрастет, что непременно будет иметь свое влияние на европейских странах. В случае гармонизации отношений со странами-участницами программы, формирования общих внешнеполитических и экономических целей, диалог с Россией станет более конструктивным и стабильным.
В рамках восточного партнерства планируется создание четырех платформ взаимодействия, касающихся следующих аспектов: демократия и стабильность режимов управления, экономическая интеграция, энергетическая безопасность, контакты между людьми. Активное вовлечение ЕС в процессы реформ в данных странах построено на убеждении, что стабильность и благосостояние в данном регионе является ключом к безопасному экономическому будущему самого союза. Стимулом к осуществлению данной программы послужило расширение ЕС, а также усиление внешнеполитической напряженности. Новые страны- члены ЕС вошли в союз со своими внешнеполитическими концепциями. Немецко-польские разногласия по поводу немецко-российского проекта балтийского газопровода, торговые санкции России по отношению к Польше, прекращение поставок нефти из России в Литву, российско-эстонские политические разногласия и так далее - все подобные «проблемы на восточной границе» поставили перед ЕС сложную задачу нахождения общего внешнеполитического решения, с которым были бы солидарны все страны-члены ЕС. По вышеуказанной причине, двухсторонние соглашения со странами-участницами программы Восточного партнерства не смогли бы обеспечить той платформы сотрудничества, которую обеспечит программа Восточного партнерства, направленная также и на региональную интеграцию стран. Компонент регионального сотрудничества в программе Восточного партнерства является более существенным, чем в предшествующей политике соседства.
Одним из важнейших компонентов программы будет являться обеспечение энергетической безопасности. В рамках программы Восточного партнерства обеспечение энергетической безопасности будет включать в себя следующие компоненты. В первую очередь, это внедрение механизмов взаимной энергетической поддержки и безопасности, в том числе механизмов раннего предупреждения и реализации совместных мероприятий в сфере энергетической безопасности: тем самым ставится задача повышения уровня готовности к энергетическим кризисам. Предполагается создание комитета по вопросам энергетической безопасности. Подобная структура позволит координировать принимаемые решения с работой других европейских организацией – к примеру, группой ЕС по газу и Группой ЕС по снабжению нефтью.
Во-вторых, важнейшей составляющей программы является гармонизация энергетической политики и законодательства партнеров по вопросам электроэнергии, газа, нефти, возобновляемых источников энергии и эффективности использования энергии. Поддержка данного процесса будет осуществляться путем активизации сотрудничества с основными участниками - национальными администрациями, органами регулирования, агентствами.
И, наконец, одна из главных целей обеспечения энергетической безопасности - создание в среднесрочной перспективе взаимовыгодного взаимосвязанного и диверсифицированного энергетического рынка между ЕС и его партнерами.
Энергополитика без правовой базы
Основным мотивом к осуществлению данной политики является фундаментальная необходимость ЕС в диверсификации маршрутов доставки и транзита энергетических ресурсов. Зависимость ЕС от импорта энергоресурсов требует также внимания в контексте получения доступа к энергоресурсам Каспийского региона и Центральной Азии. На повестке дня стоят такие проекты, как Nabucco и «Южный поток», реализация которых запланирована к 2015 году.
Следует учитывать и то, что политические риски и риски безопасности инфраструктурных проектов являются основным барьером на пути инвестиционных вложений в проекты. Инвестиции являются важнейшим фактором развития инфраструктуры, однако достаточность инвестиций в энергетическую инфраструктуру не может быть обеспечена без согласия с правительствами стран, а также предоставления различных гарантий инвесторам, что также возможно при поддержке европейских структур. Существенным фактором для стран-участниц программы является уверенность в стабильности и долгосрочности отношений с ЕС – лишь тогда можно надеяться на то, что строительство и эксплуатации трубопроводов не встретит значительных преград.
Важно отметить, что проблема энергетической безопасности связана также и с концепцией национальной безопасности стран, а также со стабильностью режимов власти и благосостоянием граждан этих стран. Поэтому обеспечение энергетической безопасности обязательно должно проходить совместно с программами реформ экономической и политической систем. Страны, вовлеченные в программу Восточного партнерства, отличаются существенной политической нестабильностью – что может иметь свой негативный эффект на безопасность инфраструктурных проектов в данной области.
Существует также специфическая преграда на пути осуществления столь амбициозной внешней энергетической политики. Как указывается в аналитическом докладе «Европейский союз: формирование внешней энергетической политики», пока отсутствует достаточная правовая база реализации внешней энергетической политики Евросоюза, т.к. эта политика является реальностью не в силу действия норм первичного права Евросоюза, и Еврокомиссия не имеет полномочия на проведение даже внутренней энергетической политики. Так Договор о Европейском Союзе и Договор, учреждающий Европейское сообщество – первичное право Европейского Союза – не относят энергетику к исключительной компетенции Европейского сообщества. Таким образом, не имея достаточной правовой основы, выработка общей внешней энергетической политики ЕС не является гарантией принятия этой политики странами-членами ЕС, а тем более участниками программы Восточного партнерства. Таким образом, интеграция энергетических рынков будет значительно усложнена необходимостью выработки общих правовых оснований и интеграции правовых систем, а также выработкой единой политики стран-членов ЕС по отношению к странам-партнерам.
Основной аспект - стабильность
Что касается программы Восточного партнерства, то стоит еще раз подчеркнуть, что цель обеспечения стабильности поставок энергоресурсов не может быть осуществлена без внешних финансовых ресурсов для осуществления энергетической политики и также существенно связана с экономическим развитием стран. Развивающиеся страны не всегда могут себе позволить большие затраты на защиту окружающей среды, разработку новых технологий и модернизацию инфраструктуры – такое возможно лишь при благоприятном инвестиционном климате и внешних капиталовложениях. Так, к примеру, в вопросе Армении отказ от функционирования Мецаморской атомной электростанции ставит страну перед проблемой строительства новой АЭС либо поиска альтернативного источника энергии, что затруднительно для страны, не обладающих достаточными финансами и технологиями.
Политическая стабильность – основной аспект, который позволил бы решить ЕС значительную часть своих проблем с поставками газа и нефти. Страны, вовлеченные в Восточное партнерство, по параметру политической стабильности далеко не соответствуют определению стабильных. В частности, примером может служить нестабильная ситуация на Южном Кавказе и в Приднестровском регионе Молдовы. В силах ЕС повлиять на формирование региональной стратегии безопасности данных стран, дав им общее внешнеполитическое направление, а также выступив гарантом стабильности в данном регионе. С другой стороны, импорт европейских институтов нередко оказывается лишь на бумаге и в отчетах, а это еще раз подчеркивает необходимость стимулирования выработки собственной экономической стратегии странами-участницами Восточного партнерства и только затем согласования ее с европейскими рекомендациями.
Согласно официальным документам, основными инструментами обеспечения энергетической безопасности будут являться, в том числе, включение положения относительно «энергетической взаимозависимости» в Соглашения об ассоциации, которые будут обсуждаться с партнерами; завершение переговоров относительно членства Украины и Молдовы в Энергетическом сообществе; заключение меморандумов о взаимопонимании по энергетическим вопросам с Молдовой, Грузией и Арменией; усиление интеграции энергетического рынка Украины в энергетический рынок; реконструкция сети украинских транзитных газо- и нефтепроводов, усовершенствование средств контроля за поступающими в Украину объемами газа и нефти; расширение диалога с Азербайджаном и сближение его энергетического рынка с рынком ЕС; доработка декларации между Европейской Комиссией и Республикой Беларусь по энергетическим вопросам.
Как было указано выше, проблема энергетической безопасности в рамках Восточного партнерства тесно переплетена с преодолением политического риска в регионе путем институциональной, экономической, энергетической интеграции стран с ЕС. Взаимовыгодность приведения экономик стран к европейским стандартам, означающее либерализацию рынка и большую открытость экономик стран-партнеров противоречива.
Восточное партнерство без партнеров
Основная проблема Восточного партнерства заключается в том, что «экспортировать стабильность» довольно сложно. Стабильность и надежность во многом идет изнутри и обеспечивается политической волей руководства страны, стабильной внешнеполитической ситуацией и достаточными финансовыми ресурсами. Возможно, что программа Восточного партнерства станет шансом к интенсификации усилий стран к региональной интеграции. Программа Восточного партнерства во многом ставит страны-партнеры перед выбором своей внешнеполитической направленности, с другой – не предлагает им того, чего они ожидают взамен. Так, статус стран-участниц не изменится – на что могли бы рассчитывать Молдова, Грузия и Украина.
Кроме того, существуют также опасения того, что программа останется на бумаге, не способствуя формированию общего вектора направленности стран-партнеров. Так, например, Армения, несмотря на многочисленные рекомендации ЕС в рамках Программы соседства так и осталась во многом изолированной от региональной интеграции в силу политических противоречий с Азербайджаном.
Восточное партнерство использует европейские механизмы интеграции там, где они не всегда приемлемы ввиду совершенно иной исторической общности, существующей между странами. Централизованная советская власть могла удерживать регион в относительной стабильности, после ее распада осуществление сотрудничества между странами значительно усложнилось в виду различий между их внешнеполитическими стратегиями. В регионе высок риск политических конфликтов, решение которых фактически перекладывается на страны-участницы, от которых требуется обеспечить стабильность в ответ на содействие в привидении их экономических и политических систем к европейским нормам.
Программа Восточного партнерства не включает самого значительного игрока в регионе: Россию, в то время как внешнеполитические риски в странах-партнерах в значительной степени определяются отношениями с Российской Федерацией. Кроме того, экономики всех стран партнеров в значительной степени связаны с экономикой России.
Азербайджан, который планируется включить в более интенсивный политический диалог, также обладает значительными энергетическими связями с Россией. Таким образом, ЕС придется конкурировать с российским влиянием в регионе.
По этой причине не стоит ожидать, что программа Восточного партнерства осуществима в краткосрочной перспективе. Столь фундаментальные изменения требуют значительного времени. Важной составляющей отношений в рамках Восточного партнерства является принцип добровольности реформ и зависимости финансовой и политической поддержки ЕС от того прогресса, которого страна добивается в осуществлении политических и экономических преобразований, что сохранилось в Восточном партнерстве от Политики соседства. Таким образом, страны могут сами решать, насколько значительной может быть степень их интеграции с ЕС.
Кроме того, существует проблема отсутствия единогласия между странами-членами ЕС. Так, газовый проект Nabucco и отсутствие единого мнения всех стран-членов ЕС по поводу его осуществления – яркое тому подтверждение. Таким образом, ЕС ставит перед собой амбициозную задачу внешнеполитической переориентации стран-участниц программы Восточного партнерства, что возможно лишь при равноценной отдачи от Европейского союза.
С другой стороны, попытка интегрировать экономические и политические системы стран-партнеров европейского пространства является действительно перспективной целью для стран Восточного партнерства при условии их четкой ориентации на интеграцию с ЕС. Программа позволит им осуществить модернизацию энергетической инфраструктуры, экономической системы, достичь выхода на европейские рынки.
Анна Айвазян
Источник: Де-факто. |
